Par Pierre Verluise, l’auteur de Géopolitique de l’Europe (Paris, éd. Ellipses, mars 2005) et directeur de la revue géopolitique en ligne Diploweb, et François Géré, président de l’Institut français d’analyse stratégique (IFAS).

À première vue, la Constitution, telle qu’adoptée par les chefs d’État et de gouvernement, offre de plus grandes possibilités pour une politique étrangère et de sécurité commune, notamment en matière de défense européenne et de relations entre l’Europe et l’Otan.

Afin d’éviter les malentendus, il importe d’être au clair quant aux marges de manœuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, la Pesc. Considérons les évolutions contenues dans le projet de Traité constitutionnel dont la mise en œuvre pourrait débuter en 2006 en cas de ratification par tous les États membres. Il s’agit des « dispositions particulières relatives à la politique de sécurité et de défense commune », soit l’article I-41. Ce projet semble à la fois s’inscrire dans la continuité des précédents traités communautaires et marquer une évolution dans la relation à l’Otan, notamment à la dernière phrase de son paragraphe 7.

Le paragraphe 1 précise : « La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires. L’Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l’Union afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. L’exécution des tâches repose sur les capacités fournies par les États membres. »

Le paragraphe 2 explicite les conditions de définition d’une politique de défense commune puis la relation à l’Otan. « La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi. » Autrement dit, n’importe quel État membre de l’Union européenne dispose d’un droit de veto quant à la mise en œuvre ultérieure d’une défense commune. En l’attente, l’article 17 du traité sur l’Union européenne est repris dans la suite de ce paragraphe 2 de l’article I-41 du projet de Traité constitutionnel. Qu’on en juge : « La politique de l’Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan), et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. » Ainsi, la Pesc ne pourrait pas davantage être « incompatible » avec les intérêts de l’Otan que dans les traités communautaires actuellement effectifs. Pour mémoire, hormis Malte et Chypre, tous les États de l’UE 25 sont membres de l’Otan ou du Partenariat pour la paix de l’Otan, regroupant l’Irlande, la Suède, la Finlande et l’Autriche.

Le paragraphe 4 précise notamment le mode de décision : « Les décisions européennes relatives à la politique de sécurité et de défense commune, y compris celles portant sur le lancement d’une mission visée au présent article, sont adoptées par le Conseil statuant à l’unanimité, sur proposition du ministre des Affaires étrangères de l’Union ou sur initiative d’un État membre. » Une fois encore, le recours à l’unanimité donne à chacun un droit de veto.

Avec la Constitution, une coopération dans la défense est possible

Alors que le traité de Nice interdisait toute coopération renforcée dans le domaine de la défense, le projet de Traité constitutionnel crée la possibilité d’une coopération structurée permanente à ce propos. En effet, l’article 6 précise que « les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacité militaire et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue de missions plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l’Union. Cette coopération est régie par l’article III-312. Elle n’affecte pas les dispositions de l’article III-309 ». Ce dernier liste les missions et précise que le Conseil définit « leur objectif et leur portée ainsi que les modalités générales de leur mise en œuvre ». Cependant, l’article III-312 ajoute que le Conseil statue alors à la majorité qualifiée, après consultation du ministre des Affaires étrangères de l’Union, lorsqu’il s’agit d’adopter une décision européenne établissant une coopération structurée. Ce qui semble ouvrir une marge de manœuvre.

Pour autant, l’article I-41 en son paragraphe 7 marque une évolution sensible dans sa dernière phrase. Le voici en son entier : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ». - Cette phrase restrictive vis-à-vis de l’ONU fait-elle référence aux États membres de l’Otan ? Le contexte semble l’indiquer.

L’ambigüité de la relation à l’Otan

« Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre. » Cette dernière phrase mérite la plus grande attention. L’Otan deviendrait via le projet de Traité constitutionnel « le fondement » - au singulier - et « l’instance » - encore au singulier - de la mise en œuvre de la défense collective des pays membres de l’Otan, c’est-à-dire la majorité des États membres de l’UE, y compris la France. Quelle serait alors l’autonomie de la Pesc ? Depuis l’automne 2004, quelques stratèges s’interrogent. Ils font valoir que la notion de « défense collective » se trouve au cœur du débat. Les responsables français se sont efforcés d’insérer dans le texte de la Convention la mention de la défense collective. Allant plus loin, certains auraient souhaité l’assortir d’une clause d’automaticité. Cette conception a été rejetée catégoriquement par les Britanniques, les Néerlandais et d’autres encore comme les Espagnols et les Polonais qui, du coup, ont exigé l’insertion, dans le projet de Traité constitutionnel, de cette formulation visant à confirmer le monopole de l’Alliance.

Tout en s’inscrivant dans la continuité des traités communautaires, le projet de Traité constitutionnel marque donc plusieurs évolutions significatives en matière de politique de sécurité et de défense commune dans un contexte politique qui reste ouvert, sous tension entre des projets manifestement contradictoires : celui des États-Unis et celui d’autres États européens. Avec ou sans Traité constitutionnel, l’avenir de la Pesc passe par la réponse à la question clé : comment les différents acteurs sauront-ils faire évoluer l’Otan et le poids des Européens en son sein ? En cas d’adoption du Traité constitutionnel, s’ajoute une question subsidiaire : les articles concernant la Pesc seront-ils ultérieurement amendés, et si oui, comment ?

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  [+ Net] :

Carte de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord le 29 mars 2004.