Par Didier Blanc *

L’Europe est formellement démocratique

Réfléchir sur le fonctionnement démocratique de l’Union européenne (UE) dit assez sa spécificité, personne ne s’interroge sur la démocratie au sein de l’Otan, de l’ONU ou de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). On considère que les traités à la base de ces organisations ont été régulièrement signés et ratifiés par les États concernés ; cela suffit à fonder leur caractère démocratique. Depuis les traités de Paris et de Rome jusqu’au traité de Nice, ces textes ont été signés par des chefs d’État ou de gouvernement démocratiquement investis, s’appuyant sur des majorités parlementaires nationales issues de scrutins démocratiques. Dans la plupart des cas, ces majorités ont elles-mêmes ratifié ces textes, parfois ils ont été soumis à l’approbation populaire par référendum. La base de l’UE est donc formellement démocratique.

Certains avancent dès lors que la question démocratique est plus aiguë pour l’UE dans la mesure où les institutions européennes arrêtent des actes qui ont des incidences fortes dans notre vie quotidienne, or ces actes seraient pris hors du cadre démocratique. Là encore, les clichés ont la vie dure, ces actes sont proposés par la Commission européenne, dont les membres sont choisis par les exécutifs nationaux démocratiquement investis, ils sont ensuite examinés et adoptés par le Conseil de l’UE, composé de ministres des États membres, appartenant à des gouvernements s’appuyant sur des majorités parlementaires désignées par les électeurs. Enfin, ces actes font soit l’objet d’une consultation du Parlement européen - qui, ici, il est vrai dispose de faibles pouvoirs -, soit ce dernier s’accorde avec le Conseil pour adopter ces actes. Cette seconde hypothèse, appelée procédure de codécision, dans laquelle le Parlement élu au suffrage universel direct par les citoyens des États partage le pouvoir avec les représentants des gouvernements, concerne environ la moitié des actes. Cette proportion va sensiblement augmenter si la « Constitution » européenne entre en vigueur. Parfois, certains de ces actes sont ensuite transposés par les Parlements nationaux, qui, s’ils disposent d’une marge de manœuvre réduite, participent à l’élaboration de ces actes. Ces assemblées peuvent également intervenir auprès des ministres concernés en amont, pour que ceux-ci adoptent une position en accord avec la représentation nationale.

Sans entrer dans le détail, il est clair que les inquiétudes au sujet du fonctionnement démocratique sont pour l’essentiel sans fondement. Mieux, l’UE apparaît par certains égards beaucoup plus démocratique que la Ve République.

L’Europe : modèle de la démocratie parlementaire ?

Les principaux défauts de la Ve sont inconnus de l’UE. Pas de président de la république tout-puissant, pas de Premier ministre soumis à la tutelle présidentielle, pas de majorité parlementaire bâillonnée, pas d’opposition étouffée. En effet, le Parlement européen, à la différence de notre Parlement, quand il se prononce suivant la codécision participe réellement au pouvoir législatif. Le Conseil ne peut pas utiliser contre lui les armes du 49-3 ou du vote bloqué, il ne peut pas davantage faire pression sur les parlementaires, car ceux-ci n’ont pas été élus pour soutenir un exécutif : le fait majoritaire est ignoré de l’UE. Le Parlement agit en toute indépendance, il peut bien entendu subir des pressions (États, lobbies...), mais son rôle législatif est certainement plus important que celui du Parlement français, qui bien souvent entérine les projets soumis par le gouvernement.

En outre, s’il peut censurer la Commission qu’il contrôle, il ne peut en contrepartie faire l’objet d’une dissolution. De plus, pour certaines décisions nécessitant une majorité renforcée, la majorité, souvent de centre-droit quand elle n’est pas de centre-gauche, doit rechercher le consensus avec une partie de l’opposition. Enfin et surtout, l’assemblée élue directement par le peuple n’est pas confrontée comme en France à un Sénat, dont la légitimité, plus que le rôle, est contestable. En dépit de ces éléments, pour quelles raisons la dénonciation des manquements démocratiques perdure ? À la vérité le tableau de l’Europe démocratique n’est pas complètement dressé.

L’Europe n’est pas fondamentalement démocratique

Nos sociétés, bien qu’imparfaites du point de vue démocratique, ont tissé un ensemble de liens nécessaires à l’épanouissement de la démocratie. Sans exhaustivité, citons l’existence d’un débat public sur des questions sociales, économiques... des médias multiples rendant compte de ces questions, une opinion publique nourrissant le débat et y participant, une certaine proximité entre les élus et les électeurs, des partis politiques structurant ce débat et se positionnant en fonction d’enjeux assez clairs pour le plus grand nombre, une relative homogénéité des membres du corps social partageant des aspirations au vivre-ensemble (en un mot : un peuple), etc.

Malheureusement, rien de tout cela n’existe au plan européen. Ce n’est qu’exceptionnellement qu’on voit se dessiner un débat européen, une opinion publique européenne, à la fois relayée et nourrie par les partis, les médias, comme cela a pu être le cas au sujet de l’intervention militaire en Irak, encore que sur cette question, les ferments de division ont souvent supplanté la volonté d’union. En d’autres termes, la démocratie s’exprime, même difficilement, essentiellement dans un cadre national. Le fort taux d’abstention lors des récentes élections européennes atteste de cette réalité qui peut être perçue comme une impossibilité de dépasser précisément ce cadre.

Cette constatation n’empêche pas évidemment d’œuvrer pour créer les conditions nécessaires au débat démocratique au sein de l’UE. La création de véritables partis politiques européens, le resserrement du lien entre les députés européens et leurs électeurs participent de cette volonté. À ce sujet, la modification du mode de scrutin en France a sans doute aggravé la situation, alors que sa motivation première était justement de rapprocher les listes de leurs électeurs. Un mode de scrutin à « l’allemande » combinant un scrutin de liste et un scrutin majoritaire pourrait sans doute améliorer la situation. L’absence de ces conditions substantielles à la démocratie constitue le principal défaut de l’UE, d’autant que le transfert des compétences étatiques vers l’UE, en les faisant sortir du cadre national, les fait échapper au débat démocratique. Parfois, l’impression est tenace que ce mécanisme est la raison d’être de ces transferts. La démocratie moderne est née à l’échelle des nations, ce qui rend problématique sa greffe à l’échelle transnationale.

En somme deux attitudes sont possibles, soit on considère que la démocratie pour fonctionner nécessite un certain nombre d’éléments seulement réunis, pour l’heure, au sein des États ; le mieux est donc d’éviter autant que possible de sortir de ce cadre. Soit au contraire, on décide de fonder une démocratie au plan européen, en mettant en commun un grand nombre de compétences (économiques, sociales, politiques, diplomatiques...) afin que se créent les conditions indispensables à la vie démocratique tout en sachant qu’il s’agit d’un processus lent et long, donnant naissance dans un premier temps à un « angle mort » démocratique. Tout se déroulant comme si on devait passer par cette crise de croissance du modèle démocratique pour qu’émerge un nouveau modèle démocratique. Force est de constater que l’élargissement de l’Europe retarde l’apparition de ce modèle. Dès lors, les résistances nationales et étatiques, plutôt que de sonner le glas de la démocratie européenne, célèbrent sa vigueur.

* Didier Blanc est maître de conférences en droit public, à l’université de Versailles - Saint-Quentin-en-Yvelines. Il a publié en novembre 2004 « Les Parlements européen et français face à la fonction législative communautaire. Aspects du déficit démocratique », éditions L’Harmattan. Il a contribué à l’étude à paraître du « Traité constitutionnel » européen vu par le juge constitutionnel et le constituant : les pouvoirs du Parlement français entre continuité et ruptures, et publiera en 2006 « L’Union européenne », Ellipses, collection « Optimum ».