La libre circulation des personnes au sein de la Communauté fait partie des quatre libertés fondamentales consacrées par le traité de Rome. Au départ, les principes de libre circulation et de libre séjour visent exclusivement la réalisation du marché intérieur et concernent en conséquence les travailleurs. Ils restent subordonnés à l’accès à un emploi sans discrimination de nationalité. Au nom de la protection de la vie familiale, ce droit s’accompagne d’un droit à l’accès au territoire des membres de la famille du travailleur. Le droit de séjour a été étendu par la suite aux personnes qui n’exercent pas d’activité professionnelle, sous réserve de certaines conditions de ressources ou de mesures d’ordre public, cependant soumises à une jurisprudence de la Cour de justice, sourcilleuse en matière de protection des libertés.

Depuis le traité sur l’Union européenne (Maastricht), la libre circulation et le droit de séjour figurent parmi les droits attachés à la citoyenneté européenne, qui sont repris dans le TCE (art I-10) et dans la Charte (II-105). Ces droits, jusque-là éparpillés, ont d’ailleurs fait l’objet d’une directive de 2004, qui les codifie en retenant une définition étendue de la famille. En revanche, le TCE n’a pas étendu la citoyenneté de l’Union et les droits associés aux ressortissants légaux non communautaires. La bataille reste donc à mener.

Parallèlement, jusqu’à présent, chaque État membre de l’Union européenne reste libre de fixer les conditions d’admission à l’entrée et au séjour sur son territoire des ressortissants des pays tiers, dans le respect de certains principes communs au niveau communautaire. Les politiques nationales ont été de plus en plus restrictives. Dans le prolongement des précédents traités, le TCE franchit une étape supplémentaire : les politiques relatives au contrôle des frontières, à l’asile et à l’immigration deviennent des politiques communes, ce qui se traduit pas un transfert de compétence, la généralisation de la procédure législative ordinaire ainsi que l’extension de la compétence de la Cour de justice. L’Allemagne qui, en raison de sa situation géographique, était réticente à ces dispositions, a obtenu que soit maintenu pour les états la faculté de fixer le volume d’entrées des ressortissants des pays tiers (des dispositions transitoires ont été adoptées pour les pays « entrants »). S’y ajoute l’introduction d’une base juridique permettant l’établissement d’un système intégré de gestion des frontières extérieures, dont les modalités sont en cours de discussion.

Que l’Union soit devenue l’échelle pertinente en ces matières ne fait guère de doute, comme l’ont récemment a contrario illustré les politiques divergentes des États membres en matière d’immigration clandestine. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour son développement propre, dans un contexte de vieillissement des populations, et pour celui des principales zones d’émigration dans le monde, à commencer par son « environnement proche ».

* Arnaud Lechevalier est enseignant et chercheur au centre de prospective Matisse - Sorbonne Paris I) et au centre Marc Bloch à Berlin. Il est coauteur avec le journaliste Gilbert Wassermann de La Constitution européenne : dix clés pour comprendre aux éditions La Découverte - 2005.